本文摘要:「小農耕作與永續台灣系列講座」第一場，陳吉仲教授講述美牛進口爭議與台灣貿易開放之情形。貿易自由化對農產品市場形成衝擊，從WTO、ECFA到FTA，已經對台灣農業造成相當影響，而農業部門、政府單位應該如何因應，才能確保國家糧食安全與自給？（圖片：去年11月，韓國民眾走上街頭，訴求「NO KORUS FTA」反對韓美簽署FTA。來源：flickr_lmjl）
（接續上文）
後ECFA：830項清單即將開放、恐造成一年32億農業損失
過去十年來，台灣向大陸進口的農產品總額大於出口額度，在14億美元的貿易額中，大概有1億多元的逆差。台灣出口的農產品主要以魚類、茶等較具競爭力的商品。我們主要向中國進口穀類（玉米），而且當美國玉米價格高漲，最後可能大部份的玉米會改由大陸進口──這些都是基因改造的玉米；另外，蔬菜和茶也進口很多。進口茶佔了1/4的消費量，市面上多數的茶是進口後再加工包裝的。
畜產品的部份，原本對中國乳製品的進口量相當高，在毒奶粉事件之後就禁止了，現在大多是加工品為主。上述這些產品，自中國進口的比例都慢慢增加。
台灣農業部門還有另一個困境，就是與日本的貿易關係。現在台日的貿易慢慢被中國取代，我們在日本市場失去了農產品的競爭力。
台灣與中國在加入WTO後，農產品的關稅調降幅度不同。目前我們的關稅都比大陸高，某種程度是在保護農業。如果我們與中國大陸開放雙邊貿易，台灣的關稅調降幅度較大，對農業部門產生的影響會更劇烈。另外，因為價格優勢，可能會有更多中國的蔬菜水果進到台灣市場，食品安全就會是另一個重要的問題。
台灣目前還有830項禁止開放的農產品清單，但是這僅限於ECFA簽訂前期的讓利階段，之後到互利階段時，都可以直接進口，而且這些農產品大多是日常可見的。根據模擬推算，到時候農業部門一年會損失32億，影響約2萬3千個農民。
上述是ECFA簽訂的直接影響。間接的影響，例如農家所得。根據統計，目前農家所得中，農業外所得佔了將近八成，也就是說，在農家的收入當中，農業收入只佔兩成多，另外近八成則來自其他非農業的工作。雙邊貿易開放之後，傳統產業也受到貿易自由化的影響而萎縮，這使得農家所得直接受到影響，也造成貧富差距擴大。
另外，雙邊貿易開放，對於台灣防疫檢疫的影響也是劇烈的。中國現在還有很多動物、植物傳染病，當與中國的貿易越頻繁，防疫、檢疫的問題也會越形嚴重。
FTA與台灣農業
台紐FTA，今年可能完成簽署
紐西蘭有許多有競爭力的產品，這些產品具有出口優勢，開放以後就很容易進入台灣市場。台紐FTA簽署之後，對整體經濟影響不大，主要的影響會集中在乳製品和鹿茸產業上。在簽訂的進度上，今年可能就會完成簽署。
台美若簽FTA，農業損失每年將增加100億
跨太平洋貿易協定（TPP）起初並非由美國主導，但美國發現這可以制衡中國市場的擴張，所以積極的參與。而台灣也認為TPP有助於經濟發展，一年可增加1.45%的GDP，因此也在積極尋求加入。不過一旦加入，農業部門一年會損失230-300億，影響尤其集中在稻米、水果、畜產品。如果與美國簽定FTA，農業部門每年至少增加100億的損失，影響相當嚴重。
貿易自由化與台灣農業：低估的農業價值、犧牲的貿易談判
若必須要簽署FTA，農業部門在貿易自由化的趨勢中要扮演什麼角色？只能承受損失嗎？那麼農業對於文化、環境等非市場的價值，又該如何補償？我在這裡想討論的是，一般在討論影響、損失，都是在說市場價值，但是農業有的價值，是無法在市場上買賣的。農業本身具有的使用價值，像是糧食安全、景觀、生態、環境、文化的價值，這些都是農業的正面外部效益，這也是農業存在的價值。
例如就糧食安全來看，光是一片稻田的土地價值就超過400億，比稻米的產值還高。但如果再看水稻田的其他多功能價值：氣溫調節的價值有580億、氧氣增加的價值676億、觀光遊憩的價值297億、涵養地下水價值126億，這些加起來超過1000億，但是這些都沒有在市場上被反映出來。
同樣的，我們去看森林的多功能價值，森林的水源涵養效益，平均每年為1274億，這些都是統計出來的。一般在談農業部門的市場價值，只佔了GDP的2%，所以在貿易談判上經常就犧牲了農業。然而實際上，農業部門的「總」產值，佔了GDP的13%，農業的實際產值並不像一般認為的那麼低。
市場失靈、政府也失靈
貿易自由化除了使GDP上升之外，它並不會提高產業的競爭力，像這樣的市場機能是有問題的。真正的市場機能，是在多數供給者和需求者所決定的價格之下，供需雙方的行為，這才叫完全競爭市場。
為什麼市場會失靈？因為一項產業的外部性沒有被內部化。例如農業部門提供了上述正面的外部效益，卻沒有被放入市場考量，這就是市場的失靈。當市場失靈，政府就應該介入，透過稅收、管制等方式來校正。若是政府也失靈了，公民就應該要站出來了。
很多時候，市場失靈，政府也跟著失靈，像農產品就是如此。政府應該把農業的外部效益納入市場之後，再來談自由貿易，否則無法突顯農產品的價值。我們不能說台灣的稻米比美國貴，就要從美國進口，這就忽略了農業實際的效益，其實遠高於農產品的產值。所以在這樣市場失靈的狀況下，農產品其實不應該開放貿易自由化。
政府應積極作為、把預算花在對的地方
假設農業開放貿易自由化，那麼現行農業政策應該有所調整，包含休耕政策、肥料補貼、保價收購等，尤其是農業的產銷問題。
目前台灣的肥料補貼是日韓的三四倍。合理化施肥要從市場正常化來調節，而台灣農業面臨國內與國外兩個市場體制的變動、和國內天然災害的影響，這些波動對農民的收入影響很大。但是政府目前補貼的農業損失金額只有兩成，台灣農民平均一年損失200億。
在糧食安全問題上，普遍存在以稻米為主的錯誤糧食概念。光是提高糧食自給率，不能完全解決糧食問題，台灣現在最重要的是農地的保全。例如工業廢水與農業灌溉水的灌排不分離，使得農地無法使用；還有土地徵收，使得土地轉移到非農業部門。要確保糧食安全，最重要的是有良好的種植土地，以及水資源的確保。所有的已開發國家對糧食安全的看法，不只是數量上安全，還有品質的安全，這是農業部門對社會有貢獻大最的部份。目前台灣的政策是有點本末倒置，糧食安全有許多層面的意義，但現在農委會只討論稻米的供給量。
面對貿易自由化的衝擊，農業部門因應的措施，第一個是原產地標示之重要性。目前有許多產品是進口後再加工，產地就可以標示台灣；標示「原產地」對農業的永續有其重要性。第二，重大農業資產的調整方向。第三，確保農地數量：台灣農地數量持續銳減，沒有農地就沒有農業，而農業生產具備糧食安全的功能，應該要以政策保護；可以學習日本「對地補貼」的作法，在政策上把農地數量定死，農民就無法期待農地變更的發生，然後要對於農民維持農地做補貼，也就是對地直接補貼。
第四，確保農民所得：外有市場波動，內有氣候變遷，所以國家需要保障農民生產所得，起碼要讓農民能回收生產成本；這要從現行的九五機制，改為全面性的農民所得給付政策。第五，是全面性的農業體檢，這對於消費者是最重要的。我們的政府花了那麼多錢在補助不必要的內容，這些預算應該要拿來做更有用的事情。
結論
農產品是否該開放貿易自由化？
貿易自由化會增加整體產值，這是利益團體所期待的，不過貿易自由化也形成強者越強、分配不均。若從農業部門的角度來看，產值反而是下滑的。在這樣的趨勢之下，要看農業部門能不能有合理的補償，簡單的說，就是要確保農業部門繼續存在。
假如我們依然什麼都不做，任憑農業貿易自由化繼續發生的話：從國外進口的蔬菜水果等農產品，會使國內農產的價格在穩定中下跌；造成農民人數減少、農地逐漸釋出，即使政府的各種農業支出持續增加，仍然無法有效提高農民的所得。另一方面，農家的農業外收入又降低，農家總所得減少。加上氣候變遷，未來各種動物病蟲害增加，最終是台灣農業的萎縮，就更談不上糧食安全自給了。
政策建議
就農民的期望：確保農家收入穩定，期望子女出頭天。
就消費者的期望：購買到安全健康、且具有本土文化之農產品。
就農業永續的發展：確保一定的農地數量，「但要讓農地的所有者獲得一定的補償」。
提問摘錄
Q：為何稻米與糧食安全的關係不大？
A：這要先問糧食安全的定義是什麼。只講稻米的糧食安全意義不大，因為糧食安全的定義一直在改變，從數量、營養到食品安全。但現在的政策就是只考量糧食的庫存，並不是說稻米不好，而是就糧食安全議題來說，只考量稻米是不對的。
Q：關於農地的確保
A：目前台灣農地消失的速度是很快的，每年有4千公頃的農地轉為非農業用途。如果要維持糧食安全、自給，未來需要多少的農地？政府完全沒有考量到。所以需要有農業基本法把農地數量做出明確規範，這樣才能繼續讓農業生存下去。當然，劃定為農地後，土地就無法升值，因此需要對地補貼。
Q：農委會一直說要提升糧食自給率，但怎麼還會簽各種貿易協定
A：因為貿易自由化的緣故，使得國內的糧食自給率一直持續在下降；所以農委會說糧食自給率要達到40%，根本不可能。最重要的是必須確保農地和農家的維持。
Q：灌排分離問題，是誰的權責？
A：應屬農委會農田水利處。灌排分離問題，短期應該停止工業部門排放的廢水，長期則是要求工業不能到農地設工廠。這方面，農業藥物毒物試驗所應該要公布相關資料。
Q：有沒有在WTO中受惠的國家？
A：就我所知，韓國、日本都不太好，日本的稻米價格砍了四成。貿易自由化之下，進口國一定是弱勢；現在出口國一定是受惠的。
Q：關於休耕政策
A：休耕田若要推行轉作必須慎重，因為很容易造成轉作作物的價格崩盤。現在台灣農地休耕有22萬公頃、最多有25、26萬休耕；其中，有12萬公頃連續期休耕，這些休耕田大多都轉為非農業部門使用。休耕可以讓政府的保價收購支出下降，但同樣要支付休耕補貼費用。而且休耕的問題更多，田梗會破壞、景觀、重金屬污染。休耕地要復耕的話，會增加耕種成本。
- 原文出處
講座資訊
小農耕作與永續台灣系列講座之二：日本地產地消與食農校育
講者：胡忠一
時間：5月4日（星期五）7:00-9:00 pm
地點：景美國中一樓會議室）
內容：日本農政部門及農民團體（JA）推動「地產地消與食農教育」，藉此促進農業結構改革，由下而上發生連環效應，進而改變消費者食育習慣，達成活化農村之目標。
後續場次資訊
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